[i]Seperti dimaklumi, dalam sistem yang dianut oleh UUD 1945 selama
ini, MPR diberi kedudukan sebagai lembaga tertinggi negara. Dari lembaga
tertinggi MPR itulah cabang-cabang kekuasaan negara dibagikan ke lembaga tinggi
negara yang berada di bawahnya sesuai dengan prinsip pembagian kekuasaan.
Karena itu, hubungan antar cabang kekuasaan legislatif dan eksekutif tidak
didasarkan atas prinsip ‘checks and balances’, dan karena itu, produk
lembaga legislatif bersama-sama eksekutif berupa Undang-Undang dinilai tidak
dapat dilakukan pengujian (judicial review) oleh cabang kekuasaan
kehakiman. Kalaupun hal itu hendak dilakukan, maka pengujian itu dilakukan oleh
lembaga yang membuat aturan itu sendiri. [ii]Pengujian terhadap produk hukum di Indonesia dibagi dua, yaitu
terhadap undang-undang (legislative acts) dan terhadap produk di bawah
undang-undang (executive acts). Yang kurang mendapat perhatian dalam
studi ilmu hukum selama ini adalah pengujian terhadap produk atau putusan hakim
sendiri yang cenderung tidak dipahami berada dalam konteks pengertian ‘judicial
review’ juga.
Peraturan perundang-undangan merupakan instrumen yang efektif
dalam pembaharuan hukum (law reform) dibandingkan dengan penggunaan
hukum kebiasaan atau hukum yurisprudensi. Telah dikemukakan, pembentukan
peraturan perundang-undangan dapat direncanakan, sehingga pembaharuan hukum
dapat pula direncakan. Peraturan perundang-undangan tidak hanya melakukan fungi
pembaharuan terhadap peraturan perundang-undangan (yang telah ada). Peraturan
perundang-undangan dapat pula dipergunakan Sebagai sarana memperbaharui
yurisprudensi. Hukum kebiasaan atau hukum adat. Fungsi pembaharuan terhadap
peraturan perundang-undangan antara lain dalam rangka mengganti peraturan
perundang-undangan dari masa pemerintahan Hindia Belanda. Tidak pula kalah
pentingnya memperbaharui peraturan perundang-undangan nasional (dibuat
setelah kemerdekaan) yang tidak sesuai lagi dengan kebutuhan dan perkembangan
baru. Di bidang hukum kebiasaan atau hukum adat. Peraturan perundang-undangan
berfungsi mengganti hukum kebiasaan atau hukum adat yang tidak sesuai dengan
kenyataan- kenyataan baru. Pemanfaat peraturan perundang-undangan sebagai instrumen
pembaharuan hukum kebiasaan atau hukum adat sangat bermanfaat, karena dalam
hal-hal tertentu kedua hukum yang disebut belakangan tersebut sangat rigid
terhadap perubahan.[iii]
Penciptaan hukum (rechtschepping) yang melahirkan sistem
kaidah hukum yang berlaku umum dilakukan atau terjadi melalui
beberapa cara yaitu melalui putusan hakim (yurisprudensi). Kebiasaan yang
tumbuh sebagai praktek dalam kehidupan masyarakat atau negara, dan
peraturan perundang-undangan sebagai keputusan tertulis pejabat atau lingkungan
jabatan yang berwenang yang berlaku secara umum. Secara tidak
langsung, hukum dapat pula terbentuk melalui ajaran-ajaran hukum (doktrin) yang
diterima dan digunakan dalam pembentukan hukum. Di Indonesia, peraturan
perundang-undangan merupakan cara utama penciptaan hukum. peraturan
perundang-undangan merupakan sendi utama sistem hukum nasional. Pemakaian
peraturan perundang-undangan sebagai sendi utama sistem hukum nasional karena:
1.
Sistem hukum Indonesia sebagai
akibat sistem hukum Hindia Belandia dan lebih menampakkan sistem hukum
kontinental yang mengutamakan bentuk sistem hukum tertulis (geschrevenrecht,
written law).
2.
Politik pembangunan hukum
nasional mengutamnakan penggunaan peraturan perundang-undangan sebagai
Instrumen utama. Bandingkan dengan hukum yurisprudensi dan hukum
kebiasaan. Hal ini antara lain karena pembangunan hukum nasional yang
menggunakan peraturan perundang-undangan sebagai instrument dapat disusun
secara berencana (dapat direncanakan).
Sementara
itu, Perpres No. 68/2005 menetapkan keadaan tertentu yang memungkinkan
pemrakarsa dapat menyusun RUU di luar Prolegnas yaitu (a). menetapkan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi Undang-Undang; (b). meratifikasi
konvensi atau perjanjian internasional; (c). melaksanakan putusan Mahkamah
Konstitusi; (d). mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik atau bencana
alam; atau (e). keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi
nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh Badan Legislasi DPR
dan menteri yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan
perundang-undangan.
Dalam
hal RUU yang akan disusun masuk dalam Prolegnas maka penyusunannya tidak
memerlukan persetujuan ijin prakarsa dari presiden. Pemrakarsa dalam menyusun
RUU dapat terlebih dahulu menyusun naskah akademik mengenai materi yang akan
diatur. Penyusunan naskah akademik dilakukan oleh pemrakarsa bersama –sama
dengan departemen yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan
perundang-undangan. Saat ini departemen yang mempunyai tugas dan tanggung jawab
diidang peraturan perundang-undangan adalah Departemen Hukum dan Hak Asasi
Manusia (Dephukham). Selanjutnya, pelaksanaan penyusunan naskah akademik dapat
diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai
keahlian.
Di Indonesia sendiri dikenal adanya lembaga Peninjauan Kembali (PK)
oleh Mahkamah Agung, bahkan terhadap putusan kasasi yang dibuatnya sendiri. Di
Jerman, dikenal pula adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji
kembali putusan Mahkamah Agung dari segi konstitusionalitas tidaknya putusan
itu. Dengan perkataan lain, dalam pengertian ‘judicial review’ itu
terdapat pula pengertian mengenai pengujian kembali, tidak saja terhadap produk
legislative dan eksekutif, tetapi juga terhadap produk putusan judicial atau
hakim sendiri. [iv]Amandemen ketiga UUD 1945 telah menetapkan kewenangan untuk mereview
UU ada di Mahkamah Konstitusi sedang kewenangan mereview peraturan
perundang-undangan di bawah UU diserahkan ke MA. Hal ini potensial menimbulkan masalah.
Kemungkinan munculnya persengketaan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Daerah atau lebih-lebih lagi antar Pemerintah Daerah, sangat mungkin timbul
karena adanya keputusan-keputusan yang bersifat mengatur (regeling)
ataupun keputusan-keputusan penetapan administrative (beschikking)
yang dianggap merugikan salah satu pihak. Bentuk-bentuk keputusan hukum
tersebut dapat berbentuk keputusan gubernur, keputusan bupati, ataupun
peraturan daerah. Padahal tingkatannya jelas berada di bawah Undang-Undang yang
seharusnya menjadi objek pengujian oleh Mahkamah Agung, bukan Mahkamah
Konstitusi. Akibatnya sangat mungkin terjadi disharmonisasi dalam putusan
Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi untuk hal-hal yang berkaitan namun
dengan yurisdiksi berbeda. Jika keduanya dibedakan, maka secara teoritis dapat
saja terjadi dimana untuk satu perkara yang terkait, putusan Mahkamah Agung
justru saling bertentangan dengan putusan Mahkamah Konstitusi. Misalnya, oleh
Mahkamah Agung, suatu Peraturan Pemerintah dinyatakan bertentangan dengan
Undang-Undang, tetapi oleh Mahkamah Konstitusi, Undang-Undang yang bersangkutan
justru dinyatakan bertentangan dengan Konstitusi.
Perma No. 2 Tahun 2002
Pasal III Aturan Peralihan UUD 1945 menegaskan, Mahkamah Konstitusi
dibentuk selambat-lambatnya 17 Agustus 2003, dan sebelum dibentuk segala
kewenangannya dilakukan Mahkamah Agung (MA). Konsekuesi dari ketentuan Pasal
III Aturan Peralihan UUD 1945 adalah bahwa sebelum MK terbentuk, segala fungsi
dan kewenangan MK dilaksanakan oleh MA. Untuk melaksanakan kewenangan MK selama
masa transisi, MA telah mengeluarkan Peraturan Mahkamah (Perma) Nomor 2 tahun
2002 tentang Tata Cara Penyelenggaraan Wewenang MK dan MA. [v]Meski sudah ada aturan di tingkat konstitusi ternyata tidak mudah
merumuskan MK ke dalam bentuk yang lebih operasinal. Bahkan ada beberapa
ketentuan Perma No. 2 Tahun 2002 yang harus mendapat perhatian mendalam,
terutama dalam mewujudkan kehadiran MK dalam arti yang sesungguhnya. Dari
beberapa kelemahan tersebut, beberapa hal yang berhubungan dengan pelaksanaan
kewenangan Judicial Review antara lain adalah sebagai berikut. Pertama, berdasar ketentuan Pasal 24 Ayat (1) dan (2) UUD MK memiliki
berbagai macam wewenang, namun Perma No 2 Tahun 2002 tidak mampu memberi
perbedaan untuk tiap kewenangan MK dalam merumuskan hukum acara yang seharusnya
memiliki kekhasan sendiri-sendiri. Misalnya hukum acara
untuk memberikan putusan mengenai pendapat DPR tentang dugaan pelanggaran yang
dilakukan Presiden dan atau wakil Presiden tidak dapat disamakan dengan hukum
cara untuk melakukan uji materil teradap Undang- Undang. Kedua,
pembatasan waktu untuk melakukan Judicial review undang-undang terhadap
Undang-Undang Dasar. Dalam pasal 2 huruf a Perma No. 2 tahun 2002 ditegaskan
bahwa permohonan tentang menguji undang-undang terhadap UUD diajukan dalam
tenggang waktu 90 hari sejak Undang-undang itu diundangkan. Secara khusus
pembatasan ini dapat dikatakan tidak sejalan dengan ketentuan yang ada dalam
Pasal 24C, dan secara umum tidak sejalan dengan filosofi pemberian kewenangan
kepada MK untuk menguji UU. Semestinya MA tidak membatasai UU yang bisa
dimohonkan judicial review. Karena sesuai Perma No. 2 Tahun 2002 berarti hanya
UU baru saja yang bisa diuji dan dikontrol publik melalui mekanisme Judicial
Review. Sejalan dengan tahun-tahun Orde Baru dan reformasi yang yang telah
menghasilkan berbagai produk peraturan yang seringkali tidak sesuai dengan
kebutuhan masyarakat banyak dan seringkali lebih merupakan dorongan politis dan
kepentingan tertentu saja, maka pembatasan ini terkesan lebih sebagai upaya
untuk mengamankan produk-produk politis belaka. Selain itu kesadaran hukum
masyarakat yang dinamis dan selalu berubah seharusnya juga perlu diberikan
ruang, sehingga justru penting untuk tidak membatasi peraturan-peraturan yang
dapat diajukan pada proses Judicial Review.
Perma No. 1 Tahun 1999
Seperti kita ketahui, bahwa selain menjalankan kewenangan pada masa
transisi sebelum berdirinya MK, MA juga berwenang untuk mengadili perkara
judicial review untuk peraturan-peraturan di bawah Undang-Undang. UUD 1945
secara sengaja tidak memberikan kewenangan kepada MA untuk melakukan judicial
review terhadap UU. Namun demikian, berdasarkan TAP MPR No. III/1978,
kewenangan tersebut diberikan ke MA secara terbatas, yaitu hanya untuk me-review
peraturan perundang-undangan yang tingkatnya berada di bawah UU (yaitu PP ke
bawah). Selain itu, kewenangan yang serupa diatur pula dalam UU 14/1970 (Pasal
26) dan UU 14/1985 (Pasal 31). [vi]Ketentuan dalan kedua UU tersebut masih bersifat umum. Kedua UU
tersebut pada intinya hanya menyatakan bahwa MA berwenang untuk menyatakan
tidak sah peraturan perundang-undangan di bawah UU yang bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Putusan tersebut diambil
melalui persidangan tingkat kasasi dan instansi yang bersangkutan harus segera
mencabut peraturan perundang-undangan yang dinyatakan bertentangan tersebut. Karena sifat
pengaturan dalam TAP MPR dan UU di atas yang terlalu umum dan (khususnya karena
ketidakjelasan prosedur judicial review), pada tahun 1993 MA
mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) tentang Hak Uji Material (judicial
review). Perma tersebut kemudian diubah pada tahun 1999 dengan
dikeluarkannya PERMA No. 1/1999. Beberapa pokok pengaturan dalam PERMA
tersebut adalah:
- MA
memeriksa dan memutus judicial review berdasarkan gugatan atau
permohonan (Pasal 1 ayat [1]);
-
Gugatan atau permohonan judicial review diajukan langsung ke MA (Pasal
1 ayat [3] dan [4]. Hal ini berbeda dengan ketentuan dalam Tap III/MPR/1978, UU
No. 14/1970 dan UU No. 14/1985 yang menyatakan bahwa putusan hak uji material (judicial
review) diambil berhubungan dengan pemeriksaan ditingkat kasasi.
Pemeriksaan kasasi hanya dapat diajukan jika pemohon telah menggunakan upaya
hukum banding kecuali ditentukan lain oleh UU;
- Yang
dapat mengajukan gugatan adalah badan hukum dan kelompok masyarakat (Pasal 1
ayat [5]), sedang yang dapat mengajukan permohonan adalah kelompok masyarakat
(Pasal 1 ayat [7]);
-
Tenggang waktu permohonan atau gugatan judicial review adalah 180 hari
setelah peraturan perundang-undangan tersebut berlaku (Pasal 2 ayat [4]);
- Dalam pemeriksaan gugatan, tergugat (pihak pembuat peraturan
perundang-undangan) harus didengar keterangannya (Pasal 9 ayat [4]) sedang
dalam hal permohonan, pihak pembuat peraturan perundang-undangan tidak perlu
didengar pendapatnya;
- Bila
MA mengabulkan gugatan atau perhomonan judicial review maka pihak yang
membuat peraturan perundang-undangan harus mencabutnya (Pasal 9 ayat [2] dan 10
ayat [2]) dan bila pihak yang membuat peraturan perundang-undangan
tersebut tidak mencabutnya maka 90 hari setelah putusan MA tersebut, peraturan
perundang-undangan yang harus dicabut dianggap tidak sah dan tidak berlaku umum
(Pasal 12 ayat [1] dan 13 ayat [1]).
Terdapat beberapa catatan kritis mengenai Perma tersebut yang masih
memuat kelemahan-kelemahan yaitu sebagai berikut: Pertama, melanggar
Pasal 6 Ketetapan MPR III/MPR/2000, yang berbunyi sebagai berikut: Tata cara
pembuatan peraturan perundang-undangan, peraturan pemerintah, peraturan daerah
dan pengujian peraturan perundang-undangan oleh Mahkamah Agung serta pengaturan
ruang lingkup keputusan presiden diatur lebih lanjut dengan undang-undang.
Pengujian peraturan perundang-undangan oleh Mahkamah Agung tidak dapat diatur
dengan Peraturan Mahkamah Agung tetapi harus dengan undang-undang. [vii]Kedua, Pasal 10 Perma 1 tahun 1999 tidak mewajibkan hakim untuk
mendengar pihak Termohon. Tidak adanya kewajiban mendengar pendapat pihak yang
mengeluarkan peraturan atau pihak yang terkena dampak judicial review dalam hal
judicial review diajukan dengan mekanisme permohonan dapat dikatakan melanggar
Azas Audi et Alteram Partem, yang artinya keterangan pihak lawan juga harus
didengar. Ketiga, dalam Perma diatur mengenai jangka waktu untuk mengajukan
judicial review yaitu 180 hari. Pembatasan waktu setidaknya memiliki 2
implikasi yaitu (1) pembatasan hak memohon di satu sisi (2) bila tidak ada
pembatasan waktu, maka untuk sebuah UU yang telah lama berlaku telah memberikan
dampak yang bisa jadi besar, akibatnya kepastian hukum tidak dapat dijamin.
Apalagi bila dampak tersebut telah membawa kerugian sehingga akan ada
implikasi keuangan negara (jika akan dikenal adanya ganti rugi dari
negara bila ada kerugian pemohon dengan diundangkannya UU yang bertentangan
dengan konstitusi). Namun di sisi lain, dengan menetapkan jangka waktu
tertentu, akibatnya akan banyak Peraturan yang sudah berlaku lama dan ternyata
menimbulkan permasalahan namun tidak dapat diajukan judicial review. Keempat, Perma
juga melanggar Azas tentang Terminologi dan Sistematika (Het Beginsel van
duidelijke terminologie en duidelijke systimatiek) karena dalam Perma No.1
tahun 1999 tidak dapat dibedakan antara terminologi gugatan dan permohonan.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar
terima kasih